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论西部政府行为失灵问题(1)

     所谓政府行为失灵，是指政府干预不当，未能有效克服市场失灵，却阻碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲，市场缺陷和混乱加重，以致社会资源最优配置难以实现。最近陕西发生的正龙拍虎，贵州的瓮安事件，都是政府行为失灵的具体表现。下面我们对西部政府行为存在的主要问题、政府行为失灵的原因、危害作以初步分析。

      一、西部政府行为存在的主要问题

      政府行为，是指政府行为主体对社会与经济的公共事务的实施管理的行为，从广义上说，凡是与政府有关的行为都属于政府的行为。从宏观上看，政府行为可化分为政治行为、经济行为、社会行为、文化行为和法制行为；从管理职能上来看，政府行为又可划分为决策行为、计划行为、沟通行为、协调行为和监督行为。研究与考察西部地方政府行为，要结合西部实际，从不同角度来分析。总的来看，目前西部地方政府行为存在的主要问题是：

     1、政府行为越位，干预过多。有些政府不应当进入的领域，不应当从事的活动，政府部门却大量介入；有些本应由企业管理或市场管理调节的微观层次的事情，政府仍然没有放弃干预。一些具有“垄断性”的政府部门，人为地设置各种障碍，层层审批，许可证满天飞，有利的事争着干，麻烦的事互相推诿、扯皮，运行机制十分僵化，一天能办完的事，非得研究研究，拖上十天半个月，严重的甚至拖上一年半载。如此“审批”，不仅加重了政府负担，为官僚作风和“寻租”腐败提供了土壤，而且严重影响了经济运行效率，压抑了企业作为经济主体的创造力和活力。

    2、政府行为不到位，干预不足。一些属于政府职责范围内的事情政府没有去做或没有做好，出现了许多管理真空和管理乏力。如政府部门对已建立现代企业制度的以国有股为主的股份有限公司不知该管什么，怎么管；有些应由政府无偿提供的公共服务却以有偿、收费的方式来提供。

    3、政府行为错位。主要表现在政府与企业、政府与市场的关系上。政府仍然包揽了不少应由企业、市场来办的事情，如“拉郎配”组建企业集团，为企业贷款担保，行政任命企业领导，干预企业正常生产经营活动，等等。而企业又承担了政府、社会该管的事情，如工厂办幼儿园、托儿所、医院、学校、商店，等等。政府应该做的规范和整顿市场秩序、为企业提供良好的服务等方面，仍然存在很大差距。

     4、政府行为短期化。不少地方政府官员好大喜功，追求表面政绩，造成“官出数字”、“数字出官”的恶性循环，在统计上弄虚作假，追求局部利益，重复投资、建设，实行地方保护主 义。

    5、政府的行为成本较高。地方行政机关机构庞大，追求高消费，开支逐渐膨胀，许多地方已出现财政入不敷出，连年赤字，连公务员工资都发不出来。而有的政府官员还在利用公款吃喝玩乐，购买轿车，修建别墅。虽经多次机构改革，但收效甚微。

    6、某些决策失误，产生偏离现象。随着政治体制改革向纵深推进，地方政府的决策正在从经验决策向科学决策、从封闭决策向开放决策转变，政府决策水平有了一定程度的提高。但由于受决策的主体和宏观、微观决策环境及决策体制等因素的综合影响，某些政府决策和实施的最终结果与期望不相符，有些决策甚至完全是失误。如国企改革中的国有资产严重流失、国家重点工程出现“豆腐渣”现象、一些工程项目失败等，都深刻地暴露了政府决策的某些制度缺陷。可是决策者官照当、职照升，甚至都不愿承认其决策是偏离的或失误的。

   7、政府决策执行偏差，甚至失控。政策是政府为实现一定时期的任务，为调整多种利益关系而规定的行为规范和行动准则，是政府行为的重要表现。地方政府获取和掌握的信息不完全，政策之间的内耗以及政策执行过程中出现的“断章取义”，“上有政策、下有对策”，“有令不行”、“有禁不止”等，致使政策偏离、政令不畅、政策失控，政策的整体功能得不到发挥。

   8、滥用政府权力，扰乱社会经济秩序。一是官商结合，权钱交易。在市场经济条件下，权力就是一种垄断性的利益资源，一旦官员利用这种资源进行权钱交易，就会出现行政性市场垄断，导致市场失效和不公平竞争，资源无法实现优化配置。如政府行政主管机关自办的公司、企业、赋予自己既为裁判又当运动员的双重身份。近年来中央三令五申要求行政主管机关与所办公司、企业脱钩，但由于所办公司、企业都是国有的，与行政主管部门存在着千丝万缕的联系，许多部门和地区出现虚假脱钩、明脱暗挂的现象。这种表面脱钩比公开挂钩更为恶劣，与个别权力人物的关系更为密切，更具有谋取私利的性质。二是滥用权力，乱收费用。有较大权力的经济管理部门的部分公务员不能正确使用手中的权力，滥用职权，巧立名目，吃拿卡要，乱收费、乱罚款、乱摊派，有些行政机关节公开设租，用不正当手段谋求经济利益，并无偿占有。

    除此以外，以知识经济、经济全球化、网络经济等形态表现出的新经济时代的来临。向中央政府和地方政府转变职能、树立新形象提出了新的挑战。新经济时代是激烈竞争的时代，各国政府都把关注的焦点放在国家竞争力的全面提高上，国家竞争力的提高在很大程度上取决于政府素质、领导决策管理能力、国民凝聚力和国内政治环境以及国家用行使这些制度、政策、方针的支配力等，这些都对政府的行为与效能提出了更高的要求。对于经济欠发达的西部地区来说，政府的宏观管理水平、政府的管理方式、政府运用新技术管理的程度吸引高素质的人才进入公务员队伍无疑面临着更加严峻的挑战。西部地方政府除了要迎接来自国际上的挑战外，还要承受来自东部、中部和西部地区内部的竞争和压力。

     二、西部政府行为失灵的主要原因

   造成西部政府行为存在上述问题，即政府行为失灵的原因很复杂，概括起来可以总结为以下几个方面：

   1、政府“万能”思想作崇。由于两千多年封建集权制形式的“大一统”文化积淀，以及几十年的计划经济体制的影响，人们养成了对政府的过分依赖思想，“一切靠政府”成为人们普遍的思维习惯和生活习惯。政府成了无所不管、无所不能的万能政府，无论是宏观的还是微观的、精神的还是物质的、经济的还是政治的，都由政府亲自管理，甚至人们的衣食住行、生老病死。都由政府包下来。这样的万能政府由于能力有限又包揽了太多事情，始终处于“忙于应付”的状态而苦不堪言，把本应由经济手段、法律手段解决的问题统统用行政的办法去解决，因此就出现了“该管的没管好，不该管的却管了，又管不好”的混乱局面。

   2、政府决策能力有限。由于政府决策受决策者的决策能力制约，受政府自身利益的束缚，受多种环境因素的影响，加之决策信息在传输过程中失真，决策执行被有意折扣等原因，决策者往往不能制定出最优秀决策。决策方案与措施模糊，使执行者左右为难，决策执行中出现偏差，从而使政府行为失灵。

   3、政府机构缺乏竞争和有效的监督。由于政府机构和公务员队伍的相对稳定性，绝大部分公务员无论是在没有竞争选举还是有竞争选举的政府体制中，都没有强烈的优胜劣汰竞争意识，也就没有压力去努力提高工作效率。为了制约政府，虽然设置了各种监督机制，如设置民主政体，以民意进行政治监督，设置司法机制，约束政府依法行政，设立审计、反贪部门约束政府的经济行为等，但在现实生活中，现有的监督机制还是不健全的，许多监督形式还是软弱无力的。几乎所有的政府官员的贪污受贿大案要案很少是由监督部门先查出来的。此外，政府机构权责不一致导致权力被滥用。由于体制弊端和部分政府公务员素质不高，在权力行使过程中，经常出现权力使用不当而造成巨大损失的情况，权力使用者却不承担相应的责任。正是这种权责不一致的行政体制，致使政府行为不规范，容易出现种种失误。

    4、政府公务员的寻租行为。寻租活动是指寻求短缺资源的租金的现象。现代化社会中最常见的寻租活动，主要是指凭借政府准许的特权取得垄断地位，利用行政、法律手段来阻碍生产要素在不同行业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取所得利益。在市场经济中，公务员也同普通公民一样，是经济人，他们的行为目标也同经济主体在市场上的行为目标类似，在可能的条件下，也会追求自身利益的最大化。某些特殊部门的公务员甚至比企业经营者更有条件谋求自身利益。职能部门审批事项过多、过滥，权力高度集中，导致寻租，过去的经贸委，现在的发改委，被称为“小政府”。公务员最常见的寻租行为有五种：一是利用价格管制进行寻租；二是利用政府的特许权寻租；三是利用政府关税和进口配额寻租；四是利用政府订贷寻租；五是利用手中的各种行政权力，采取合法或非法形式进行以权谋私、危害社会公众利益的其他寻租活动。公务员的这些寻租行为，极大地干扰了政府职能发挥，损害了政府的形象。

   5、西部地方政府的宏观经济管理协调能力严重不足。一方面，中央高度集权的以“条条”为主的经济管理模式起主导作用，块块管理基本上处于从属地位，地方政府特别是“二元”经济比较严重，条块分割严重的西部地方政府对经济的管理、调控的空间十分有限。近年来，凡是一些赚钱的行业、大企业都划归中央部门管理，如烟草、电力、石化、电信等行业和企业。凡是一些监查调控职能较强的部门都改由以“条条”管理为主，如税务、工商、技术监督等。金融、证券、保险等重要宏观调控部门和企业基本上由中央直接控制和管理。另一方面，在不完善的分税制财政体制下，在加大推行中央转移支付力度难度较大的情况下，对西部地区众多经济落后省份来说，地方财力十分拮据，大多属“吃饭财政”，公务员待遇普遍比较低，很难拿出较多的资金进行经济调控，改善公共环境，提供更多的公共产品，为公民提供足够的社会保障，政府对市场的干预能力和公共服务显得明显不足。还有西部地区自然条件比较恶劣，经济基础薄弱，民族问题和民族矛盾也比其他地区突出，这些都给西部地方政府职能的发挥和行为的规范带来更多的压力。

                                     (未完待续）